Политический процесс в постсоциалистической Монголии: формальные институты и неформальные практики

4 марта 2015, Родионов Владимир

Впервые статья была опубликована в научном журнале "Власть". 2015. №2. С.76-81.

Согласно распространенным экспертным оценкам, современная Монголия представляет собой яркий пример удачного демократического транзита [Гольман 2013: 15; Dierkes2013; Fish 2001: 323-324; Sabloff 2002: 19]. Данные оценки, как правило, основываются на анализе формальных институтов политического процесса – свободных состязательных выборов, принципа разделения властей, многопартийности, широких политических и гражданских прав и свобод и других. Однако, несмотря на столь значимые успехи, эффективность существующей политической системы, способность правящих кругов существенно повысить благосостояние населения и решить наиболее значимые задачи для страны периодически подвергается сомнению [Батчимэг 2014; Reeves 2011: 453-471; Rossabi 2005: 246-252]. Все это заставляет по-новому взглянуть на содержание политического процесса в Монголии, проанализировав адекватность формальных институтов и норм демократии монгольским политическим реалиям.

Одной из важнейших характеристик политического процесса в постсоциалистической Монголии может быть назван крайне низкий уровень стабильности правительства. За последние 22 года (начиная с 1992 г., когда была принята ныне действующая конституция) монгольское правительство возглавляли 14 премьер-министров (включая назначенного на этот пост в ноябре 2014 г. Ч. Сайханбилэга). Из них только 2 главы правительства (П. Жасрай и Н. Энхбаяр) проработали полный срок своих полномочий, т.е. по 4 года. Остальные премьер-министры покидали свои посты досрочно, как правило, из-за межпартийных и внутрипартийных противоречий. В результате, средний срок работы премьер-министра в Монголии составляет менее 2 лет.

Одним из факторов подобной нестабильности является неэффективный конституционный механизм взаимодействия между различными ветвями власти. Согласно конституции страны, Монголия является парламентской республикой. В частности, премьер-министр назначается на этот пост членами вновь избранного парламента страны - Великого государственного хурала (ВГХ). В то же время, в отличие от классических парламентских республик, назначенный глава правительства не имеет возможности самостоятельно формировать состав своего кабинета. Данная прерогатива также принадлежит парламенту, а точнее, политическим партиям, получившим большинство по результатам выборов, а также фракциям внутри этих партий[1].

Такой механизм значительно снижает возможности премьер-министра эффективно направлять и контролировать деятельность министров своего правительства. Нередкими являются случаи, когда отдельные члены правительства своими высказываниями и даже действиями открыто противоречат позициям премьер-министра. Красноречивым примером подобной ситуации может быть назван конфликт, возникший в 2014 г. между премьер-министром Н. Алтанхуягом и министром промышленности и сельского хозяйства Х. Баттулгой по вопросу о приоритетах в области железнодорожной политики[2].

Еще одним противоречием в механизме взаимодействия различных органов власти является допускаемое конституцией совмещение одним человеком депутатских и министерских должностей[3]. Так, в ушедшем в ноябре 2014 г. в отставку правительстве Н. Алтанхуяга все министры, за исключением двух, были действующими членами парламента. Занимая депутатское и министерское кресло одновременно, влиятельные политики развязывают себе руки, становясь безответственными и неподконтрольными в своих действиях. По сути, эта норма, нарушающая один принципов демократического правления – «разделение властей», также ослабляет главу правительства в его отношениях с министрами-депутатами.

Кроме того, президент Монголии также имеет право вмешиваться в деятельность правительства. Согласно Конституции Монголии, кандидатуру на пост премьер-министра может принять или отклонить президент[4].  Кроме того, президент возглавляет Совет национальной безопасности (СНБ), орган, имеющий право рассматривать ключевые вопросы, касающиеся стратегически значимых вопросов для страны. Например, решением СНБ под председательством президента Ц. Элбэгдоржа в 2011 г. было заблокировало ранее принятое постановление правительства С. Батболда о передаче права на разработку крупного угольного месторождения Таван Толгой российской, китайской и американской компаниям[5].

Фактически, полномочия исполнительной власти растворяются между правительством, парламентом и президентом, что делает государственную политику малоэффективной, а деятельность ведущих государственных органов власти безответственной и неподотчетной.

Другой характерной чертой политического процесса в Монголии является регулярное использование ведущими политическими силами практики «чистки» государственно-административного аппарата по партийному принципу.

Начиная с первых парламентских выборов 1992 г., в Монголии наблюдается борьба между двумя ведущими политическими партиями – Монгольской народной партией (МНП)[6] и Демократической партией (ДП). От исхода этой борьбы зависит ответ на вопрос о том, представители какой партии займут наиболее влиятельные государственные посты, а также возглавят крупные государственные предприятия (например, «Эрдэнэт», «Улан-Баторская железная дорога», «Эрдэнэс Таван Толгой»). В случаях, когда по результатам выборов формировалось однопартийное правительство (так было в 1992, 1996 и 2000 гг.), либо правительство коалиционное, но при явном доминировании одной партии (2012 г.), назначенные парламентом высшие чиновники во главе с премьер-министром начинали заниматься «чисткой» всего государственного аппарата от «инопартийных» или просто «не своих» работников. Если же исход выборов не давал возможности какой-либо партии единолично сформировать правительственный кабинет (2004, 2008 гг.), то образовывалось коалиционное правительство, которое также в первую очередь «расчищало» государственные посты для членов собственных партий, договорившихся о соответствующих пропорциях.

Данный механизм замещения чиновничьих должностей породил стремление государственных служащих различных рангов искать партийной защиты и опеки, что сделало второстепенными собственно профессиональные качества людей при принятии их на работу. Как следствие, на значительную часть государственных должностей (начиная с министерских и заканчивая нижним звеном), назначались некомпетентные, аффилированные с победившей партией, люди. Их основой задачей на полученных постах было подтверждение лояльности собственной партии в течение четырехлетнего парламентского цикла. Естественно это в корне противоречит основным принципам государственного аппарата, успешность работы которого зависит от компетентности его исполнителей, стабильности работы и преемственности в исполнении обязательств (в том числе международных), взятых при предыдущем правительстве.

В результате можно говорить о глубокой политизации деятельности государственных служб (министерств, агентств, ведомств, комитетов).

Схожим образом штатный аппарат ВГХ оказался подвержен влиянию сложившего механизма замещения должностей. Фактическое отсутствие в составе парламентских служб непартийных профессиональных работников является источником для произвольного манипулирования законотворческим процессом со стороны политиков. Вместо опоры на качественный анализ ситуации и имеющуюся законодательную базу, ведущие парламентские фракции волюнтаристски принимают те или иные законы, используя популистские лозунги. Например, начиная с 1992 г., парламент был не в состоянии провести серьезные исследования и представить общественности соответствующие доклады по основным проектам развития стратегических месторождений полезных ископаемых и инфраструктуры. Исходя из популистских соображений в преддверии очередных парламентских выборов, депутаты ВГХ приняли Закон «О регулировании иностранных инвестиций в стратегические отрасли», отпугнувший значительную часть инвесторов[7].

Во многом в силу подобной практики «чисток» по партийному принципу, оказавшиеся в оппозиции партии всю свою деятельность сводят к постоянным и независящим от обстоятельств попыткам отправить в отставку действующее правительство. Например, МНП, оказавшаяся по итогам парламентских выборов 2012 г. в оппозиции, в течение двух лет работы правительства ДП во главе с Н. Алтанхуягом 6 раз поднимала вопрос об отставке того или иного члена правительства и 2 раза - премьер-министра. На обсуждение этих вопросов было потрачено в общей сложности 94 дня, что оказалось в 1,5 раза больше всего срока работы одной сессии парламента.

Неотъемлемым атрибутом политического процесса в Монголии является доминирование в нем бизнес-группировок[8], чьи интересы зачастую превалируют над более широкими общественными, государственными и даже партийными интересами. Доступ к процессу принятия значимых решений, возможность лоббировать собственные коммерческие интересы и правовой иммунитет являются ключевыми мотивами для богатейших людей страны избираться в парламент и становиться членами правительства. Институциональным оформлением бизнес-группировок, как правило, являются внутрипартийные фракции, каждая из которых заинтересована в продвижении своих членов в состав правительства и иные государственные органы. Так, при формировании кабинета Н. Алтанхуяга количество министров впервые в истории современной Монголии достигло 17.В первую очередь, это было обусловлено необходимостью удовлетворить все требования и амбиции многочисленных фракций внутри победившей на выборах ДП.

Особенно острый характер борьба за доступ к ключевым государственным постам приняла с середины 2000-х гг., когда монгольская экономика начала переживать бум, связанный с развитием горнорудной отрасли. Приток в экономику страны значительных инвестиций и доходов от экспорта минеральных ресурсов резко увеличил значимость государственных институтов, отвечающих за распределение и перераспределение бюджетных средств, налоговые сборы, выдачу лицензий и проведение тендеров.

Подобная ситуация стала возможна во многом благодаря отсутствию прозрачности при финансировании политических партий, их избирательных кампаний, деятельности в целом. Хотя в Концепции национальной безопасности Монголии прописана задача контроля над финансовой деятельностью политических партий[9], на практике ситуация оказалась иной. Политические партии равнодушно относятся к отчетам о финансировании своей предвыборной деятельности и работы между избирательными кампаниями. Практически никак не контролируемое финансирование богатыми гражданами собственной избирательной кампании или кампании своих друзей и деловых партнеров становится основным механизмом формирования и воспроизводства политических бизнес-группировок в высших органах власти. Кроме того, мажоритарная система голосования[10], в рамках которой каждый депутат представляет свою территорию, во многом усложняет характер финансирования партий, поскольку избирательная кампания партии в этом случае разбивается на целую группу малых кампаний, где кандидаты в депутаты стремятся обеспечить исключительно победу себе, и «попутно» обеспечить победу партии.

Яркий пример сращивания политической власти и крупного бизнеса страны дают нам следующие цифры. Общее состояние всех членов ВГХ шестого созыва может быть приравнено к 7,6% ВВП страны в 2012 г [White 2013]. Иными словами, политические партии в Монголии стали формальным легитимным прикрытием для влиятельных бизнес-группировок или отдельных лиц, заинтересованных обеспечить собственные интересы через партийные институты.

Следствием господства бизнес-группировок внутри партий стал низкий уровень партийной дисциплины. Действуя, руководствуясь личными интересами, лидеры внутрипартийных фракций противоречат принятым программам и принципам высших партийных органов. Квинтэссенцией отсутствия партийной дисциплины стало голосование значительной частью депутатов ВГХ от ДП за отставку с поста премьер-министра Н. Алтанхуяга – на тот момент председателя ДП[11].

В отношении крупных общенациональных проектов (таких как разработка угольного месторождения Таван Толгой или медного месторождения Оюу Толгой) со стороны бизнес-группировок наблюдается тактика взаимных «подножек», тормозящая какие-либо конструктивные действия в направлении реализации данных проектов. Объясняется это нежеланием группировок допустить к наиболее экономически значимым ресурсам страны кого-либо из своих конкурентов. Подобная модель взаимоотношений между фракциями используется и в отношениях с иностранными инвесторами, регулярно получающими неверные и даже заведомо ложные сигналы от монгольской стороны по вопросам разработок крупных проектов. Более того, чтобы аннулировать ранее заключенные договоренности с иностранцами, активно используются геополитические и патриотические лозунги, призванные убедить общественное мнение в правильности действий.

Наконец,процесс принятия решений по наиболее значимым политическим и экономическим вопросам носит нетранспарентный характер.  Формально в монгольском законодательстве прописан четкий механизм принятия решений, а каждый вопрос может быть подвержен публичному обсуждению и общественной экспертизе. Однако на практике процессы принятия решений отданы на откуп влиятельным политическим и бизнес-группировкам, предпочитающим неформальный формат переговоров и сделок с использованием личных связей и финансовых ресурсов.

Это, в свою очередь, порождает благодатную почву для активного использования популизма в качестве средства ведения предвыборной кампании. Последние избирательные кампании в ВГХ в 2008 и 2012 гг. были отмечены особо явными попытками «заигрывания» с массами, избирателями, в том числе используя инструменты электоральной коррупции. В период выборов 2008 г. в парламент обе ведущие партии (МНП и ДП) обещали своим избирателям раздачу денег в размере 1,5 млн. тугриков на человека в случае с МНП, и 1 млн. тугриков в случае с ДП. Основным источником этих раздач, по словам политиков, должны были стать доходы от горнорудной отрасли, которая на тот момент переживала бум[12]. Другим примером электоральной коррупции в преддверии избирательной кампании 2012 г. является раздача действовавшим на тот момент правительством С. Батболда каждому гражданину Монголии по 21 тыс. тугриков в месяц из средств фонда «Развитие человека»[13].

Описанные выше механизмы борьбы за власть и ее удержание приводят к ослаблению государственных институтов, становящихся инструментами в руках бизнес-группировок и отдельных политиков. Это, в свою очередь, стимулирует рост коррупционной составляющей в политическом процессе, неэффективность государственной политики, в том числе в деле решения социальных и экономических проблем.

Таким образом, несмотря на заметные успехи в деле демократизации содержание и сущность политического процесса в современной Монголии оказались далеки от идеалов теоретиков демократического развития. Характерной чертой политического процесса в Монголии остаются широко распространенные непотизм и подмена общественных интересов личными и узкогрупповыми. Это, в свою очередь, порождает и делает популярными призывы к превращению страны в президентскую республику во главе с сильным и ответственным лидером [Родионов 2012: 226].

Список литературы

1.    Батчимэг М. 2014. Необходимо изменить Конституцию, которая «производит» фракции - Монголия сегодня, 21.10.

2.    Гольман М.И. 2013. Монголия. Демократы снова у власти – Азия и Африка сегодня. С. 11-16.

3.    Родионов В.А. 2012. Президентская власть в политической системе Монголии - Вестник Бурятского государственного университета. Серия «Философия, социология, политология, культурология». C. 223-227.

4.    Dierkes J., Jargalsaikhan M. Mongolian Election: Bumpy Road, but Heading in the Right Direction Доступ: http://www.asiapacificmemo.ca/mongolian-election-bumpy-road-but-heading-in-the-right-direction (проверено 17.01.2015)

5.    Fish S. 2001. The Inner Asian Anomaly: Mongolia’s Democratization in Comparative Perspective - Communist and Post-Communist Studies. № 3. P. 323-338.

6.    Reeves J. 2011. Mongolia’s Environmental Security - Asian Survey, Vol. 51, № 3. P. 453-471.

7.    Rossabi M. 2005. Modern Mongolia. From Khans to Commissars to Capitalists. Los Angeles.-London: University of California Press, 2005. 397 p.

8.    Sabloff P. 2002. Why Mongolia? The political culture of an emerging democracy - Central Asian Survey. №21. P. 19–36.

9.    White B. The Wealth of Parliament Redux: What's It Worth? Доступ: http://www.themongolist.com/blog/parliament/79-the-wealth-of-parliament-redux.html (проверено 17.01.2015)


[1] Конституция Монголии, 13 января 1992 года. Доступ: http://mongolnow.com/law1.html (проверено 17.01.2015)

[2] Монгольские сайты напечатали открытое письмо члена ВГХ, экс-министра Х.Баттулги Премьер-министру Н.Алтанхуягу. Доступ: http://news.mongolnow.com/?p=3532 (проверено 17.01.2015)

[3] Конституция Монголии, 13 января 1992 года. Доступ: http://mongolnow.com/law1.html (проверено 17.01.2015)

[4]Там же.

[5]NationalSecurityCouncilrejectsGovernmentsdraftproposalonTavantolgoiIA. Доступ: http://www.business-mongolia.com/mongolia/2011/09/15/national-security-council-rejects-governments-draft-proposal-on-tavantolgoi-ia/ (проверено 17.01.2015)

[6]До ноября 2010 г. партия носила название «Монгольская народно-революционная партия». Согласно решению партийного съезда, с ноября 2010 г. партия именуется «Монгольская народная партия».

[7] The law on foreign investment regulation to be amended. Доступ: http://english.news.mn/content/104744.shtml (проверено 17.01.2015)

[8]В монгольском обществе лидеры данных группировок неофициально именуются «олигархами» (монг. «олигархчууд»).

[9] Монгол улсын үндэсний аюулгуй байдлын үзэл баримтлал (Концепция национальной безопасности Монголии) – Официальный сайт министерства иностранных отношений Монголии. Доступ: http://www.mfat.gov.mn (проверено 17.01.2015)

[10]За исключением парламентских выборов 2012 г., в ходе которых применилась смешанная система голосования, в Монголии использовалась исключительно мажоритарная система.

[11]Кто станет следующим Премьер-Министром? 2014. – Монголия сегодня, 07.11.

[12] Монголия: что стоит за обещаниями о «Дарах Родины» и «Драгоценной доле».Доступ: http://www.owasia.ru/mongolia-pressa_2008+M55ca7d50188.html#1 (проверено 17.01.2015)

[13] С 1 апреля начнут выдачу наличных денег и акции. 2012. – Монголия сегодня, 27.02.